2015年07月號 生活情報
《司法解釋》新規定 人民權益有保障
遠東新世紀（中國）投資法制室 / 寇博陽
近期最高法院發佈了《關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》），涉及立案登記制、行政機關負責人出庭應訴等十個方面的內容，要求法院對當事人依法提起的行政訴訟，一律接收起訴狀。
這是行政訴訟法實施24年以來首次修改，《司法解釋》總計26條，已於今年5月1日正式實施。針對本次修改的重點內容及立法精神，可透過以下幾個方面窺知一二。
一、立案審查制修改為立案登記制：民告官法院須接訴狀，七日須確定能否立案
行政訴訟一般被稱為「民告官」，而「民告官」案件也是三大訴訟中，最難立案的案件。對此新法規定「登記立案」，若事後發現不屬於立案範圍者，則裁定不予立案，以解決當前該立案不立案、該出裁定不出裁定的問題。
《司法解釋》規定，對當事人依法提起的訴訟，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件者，應當場登記立案；若當場不能判斷是否符合起訴條件，則應在接收起訴狀後七日內，決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。若是起訴狀內容或材料欠缺，法院應一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及期限。在指定期限內補正並符合起訴條件，應登記立案。當事人拒絕補正或經補正仍不符合起訴條件者，則裁定不予立案，並載明不予立案的理由。當事人對不予立案裁定不服者，可以提起上訴。不僅如此，新法還規定：「人民法院既不立案，又不做出不予立案裁定的案例，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件者，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。」這些規定從技術上將漏洞都補上了。
據悉，2015年5月4日當天，全國各級法院行政一審共登記立案2000多件，與上月日均立案數相比增加約一倍。過去立案絕大部份是實體審查，未來法院立案主要將針對原告的起訴是否符合形式要件要求進行判斷。新規定同時要求法院對當事人不清楚的地方進行釋明，給予指導。雖然如此一來，將增加法院的工作量，卻能提升對當事人訴權的保護。
二、關於紅頭文件的效力：百姓可要求法院審查紅頭文件認定是否合法
所謂「規範性檔」，也就是俗稱的「紅頭文件」（註：中央文件）。在司法實踐中，許多行政機關會依照「紅頭文件」來履職。根據《司法解釋》，公民法人可直接向法院提出要求，對規範性檔是否合法進行審查。一般情況下，要在一審開庭前提出，若有正當理由者，也可在法庭調查中提出。
《司法解釋》指出，法院可在判決書中闡明規範性檔的合法性，也就是直接認定是否合法；另外還可向制定機關提出處理建議，並可副本抄送制定機關的同級人民政府或上一級行政機關。
對此，最高法行政審判庭李廣宇副庭長指出，因「紅頭文件」大量存在，且針對不特定的公眾能夠反覆適用，往往涉及層面廣、持續的效力也非常久。若是違法，所帶來的損害將遠大於一個行政行為。現實生活中，公眾對一些機關制定的「紅頭文件」多有詬病，例如沒有法律明確依據的收費規定等，即是對公眾合法權益產生直接影響。
三、行政「一把手」出庭應訴：明訂「一把手」，即正副職均可出庭應訴
通常將「行政機關負責人」稱為「一把手」。《司法解釋》針對行政機關負責人出庭應訴新制度，制訂兩項規定：一是明訂行政機關負責人需為行政機關的正職和副職負責人；二是行政機關負責人出庭應訴，可以另行委託一至兩名訴訟代理人。
「民告官」不能「不見官」，因此行政機關負責人出庭應訴為確立的制度。而就行政機關必須承擔廣泛、繁重的行政管理職責來看，要求每一個案件均由行政機關負責人親自出庭，甚至由行政機關的正職負責人出庭應訴，現實中難以完全做到。因此在行政機關正職負責人不能出庭的情況下，副職出庭也能保證制度落實。畢竟行政機關負責人出庭有利於解決糾紛，並避免「告官不見官」的問題，打消百姓的不平等感。李廣宇副庭長表示：「有的原告到法庭看到縣長在被告席上坐著，當場就提出撤訴，認為縣長都親自來了，自己的氣也消了，本來就是為了爭一口氣」。
《司法解釋》實施後，多地首次出現行政機關「一把手」出庭。據報導，2015年5月6日，山東省膠州市人民法院公開審理青島市首例行政機關「一把手」出庭應訴案件，被告膠州市安全生產監督管理局張相軍局長出庭應訴，案由為膠州市安全生產監督管理局接獲群眾舉報，與青島市安監局執法大隊一同至某公司內執法，認為原告存在「未經許可經營、超許可範圍經營、許可證過期繼續經營」的違法行為，對原告作出行政處罰。原告對該決定不服，提起訴訟，目前案件正在審理中。
《司法解釋》其他修改內容還包括：將行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的案例、違法集資／攤派費用的案例、沒有依法支付最低生活保障待遇或社會保險待遇等行政行為納入受案範圍，並規定行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件，以及可以口頭起訴等新規定。
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這是行政訴訟法實施24年以來首次修改，《司法解釋》總計26條，已於今年5月1日正式實施。針對本次修改的重點內容及立法精神，可透過以下幾個方面窺知一二。
一、立案審查制修改為立案登記制：民告官法院須接訴狀，七日須確定能否立案
行政訴訟一般被稱為「民告官」，而「民告官」案件也是三大訴訟中，最難立案的案件。對此新法規定「登記立案」，若事後發現不屬於立案範圍者，則裁定不予立案，以解決當前該立案不立案、該出裁定不出裁定的問題。
《司法解釋》規定，對當事人依法提起的訴訟，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件者，應當場登記立案；若當場不能判斷是否符合起訴條件，則應在接收起訴狀後七日內，決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。若是起訴狀內容或材料欠缺，法院應一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及期限。在指定期限內補正並符合起訴條件，應登記立案。當事人拒絕補正或經補正仍不符合起訴條件者，則裁定不予立案，並載明不予立案的理由。當事人對不予立案裁定不服者，可以提起上訴。不僅如此，新法還規定：「人民法院既不立案，又不做出不予立案裁定的案例，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件者，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。」這些規定從技術上將漏洞都補上了。
據悉，2015年5月4日當天，全國各級法院行政一審共登記立案2000多件，與上月日均立案數相比增加約一倍。過去立案絕大部份是實體審查，未來法院立案主要將針對原告的起訴是否符合形式要件要求進行判斷。新規定同時要求法院對當事人不清楚的地方進行釋明，給予指導。雖然如此一來，將增加法院的工作量，卻能提升對當事人訴權的保護。
二、關於紅頭文件的效力：百姓可要求法院審查紅頭文件認定是否合法
所謂「規範性檔」，也就是俗稱的「紅頭文件」（註：中央文件）。在司法實踐中，許多行政機關會依照「紅頭文件」來履職。根據《司法解釋》，公民法人可直接向法院提出要求，對規範性檔是否合法進行審查。一般情況下，要在一審開庭前提出，若有正當理由者，也可在法庭調查中提出。
《司法解釋》指出，法院可在判決書中闡明規範性檔的合法性，也就是直接認定是否合法；另外還可向制定機關提出處理建議，並可副本抄送制定機關的同級人民政府或上一級行政機關。
對此，最高法行政審判庭李廣宇副庭長指出，因「紅頭文件」大量存在，且針對不特定的公眾能夠反覆適用，往往涉及層面廣、持續的效力也非常久。若是違法，所帶來的損害將遠大於一個行政行為。現實生活中，公眾對一些機關制定的「紅頭文件」多有詬病，例如沒有法律明確依據的收費規定等，即是對公眾合法權益產生直接影響。
三、行政「一把手」出庭應訴：明訂「一把手」，即正副職均可出庭應訴
通常將「行政機關負責人」稱為「一把手」。《司法解釋》針對行政機關負責人出庭應訴新制度，制訂兩項規定：一是明訂行政機關負責人需為行政機關的正職和副職負責人；二是行政機關負責人出庭應訴，可以另行委託一至兩名訴訟代理人。
「民告官」不能「不見官」，因此行政機關負責人出庭應訴為確立的制度。而就行政機關必須承擔廣泛、繁重的行政管理職責來看，要求每一個案件均由行政機關負責人親自出庭，甚至由行政機關的正職負責人出庭應訴，現實中難以完全做到。因此在行政機關正職負責人不能出庭的情況下，副職出庭也能保證制度落實。畢竟行政機關負責人出庭有利於解決糾紛，並避免「告官不見官」的問題，打消百姓的不平等感。李廣宇副庭長表示：「有的原告到法庭看到縣長在被告席上坐著，當場就提出撤訴，認為縣長都親自來了，自己的氣也消了，本來就是為了爭一口氣」。
《司法解釋》實施後，多地首次出現行政機關「一把手」出庭。據報導，2015年5月6日，山東省膠州市人民法院公開審理青島市首例行政機關「一把手」出庭應訴案件，被告膠州市安全生產監督管理局張相軍局長出庭應訴，案由為膠州市安全生產監督管理局接獲群眾舉報，與青島市安監局執法大隊一同至某公司內執法，認為原告存在「未經許可經營、超許可範圍經營、許可證過期繼續經營」的違法行為，對原告作出行政處罰。原告對該決定不服，提起訴訟，目前案件正在審理中。
《司法解釋》其他修改內容還包括：將行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的案例、違法集資／攤派費用的案例、沒有依法支付最低生活保障待遇或社會保險待遇等行政行為納入受案範圍，並規定行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件，以及可以口頭起訴等新規定。
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